■ 撫順市中級(jí)人民法院行政合議庭多次建言市政府,、市委政法委后，市政府辦公廳下發(fā)《撫順市縣（區(qū)）和市直部門(mén)目標(biāo)績(jī)效考核方案》,，其中“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴”赫然在列,。
■ 撫順中院行政庭庭長(zhǎng)王昱說(shuō),，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是法治政府建設(shè)的“風(fēng)向標(biāo)”，是有效化解行政爭(zhēng)議的“助推器”,，更延伸了審判職能,。對(duì)于規(guī)范行政執(zhí)法活動(dòng)、促進(jìn)法治政府建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義,。
核心提示
2013年全年,，撫順市中級(jí)人民法院行政合議庭收案數(shù)量是93件，到2016年,，這個(gè)數(shù)字翻了4倍,。對(duì)于這個(gè)只有9個(gè)人的法庭來(lái)說(shuō)，“案多人少”矛盾格外突出,。
頗讓人意外的是,，收案量最多的2016年，該庭的案件審結(jié)率為75.37%,，且發(fā)改率為零,，其審判績(jī)效綜合排名全院第一，人均辦案數(shù)全院第一,。
近日,，省高級(jí)人民法院又公布一組數(shù)據(jù)：今年上半年全省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人平均出庭應(yīng)訴率為18.4%，撫順市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率為全省最高,，達(dá)到了46.2%,。
這些數(shù)據(jù)之間有哪些千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系？撫順中院是怎樣督促行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的,？
7月28日,，撫順縣副縣長(zhǎng)陳躍剛（右一）出庭應(yīng)訴
列入考核
打破“民告官難見(jiàn)官”困局
7月28日上午,，撫順中院第二法庭內(nèi)，撫順縣副縣長(zhǎng)陳躍剛作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人,，坐在了被告席上,。
當(dāng)原告對(duì)被告的舉證內(nèi)容進(jìn)行質(zhì)證時(shí)，他眉頭微蹙,，除了認(rèn)真聆聽(tīng),，還時(shí)不時(shí)地在本子上記著什么。庭審結(jié)束后,，前來(lái)旁聽(tīng)的撫順縣救兵鄉(xiāng)康西村村民（原告方）圍上前去,，陳躍剛一邊耐心解釋?zhuān)贿吰D難地?cái)D出了法庭。“從2014年5月到撫順縣掛職,，這是我出庭應(yīng)訴的第八個(gè)案子了,。”陳躍剛說(shuō)。他出庭應(yīng)訴的案件,，絕大多數(shù)是2009年到2010年征地時(shí)的遺留問(wèn)題,。
“因征地補(bǔ)償引發(fā)的行政訴訟從2013年底開(kāi)始增多，這類(lèi)糾紛,，原告人數(shù)眾多,，民告官卻難見(jiàn)官，矛盾很難化解,。”從那時(shí)起,，撫順中院行政庭庭長(zhǎng)王昱就開(kāi)始思索如何促進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴這項(xiàng)工作。2014年初,，他把初步想法向院里匯報(bào),，“領(lǐng)導(dǎo)高度重視這項(xiàng)工作，在與市政府相關(guān)部門(mén)的會(huì)議,、培訓(xùn)中建議行政‘一把手’出庭應(yīng)訴,，我還寫(xiě)了一份建議書(shū)。”記者在王昱拿著的《關(guān)于建立撫順市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴制度的建議》上看到,，他草擬了15條行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的具體內(nèi)容,，包括哪個(gè)部門(mén)對(duì)這一工作負(fù)有指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)的職責(zé)等,，非常詳盡,。
王昱說(shuō)，2015年《行政訴訟法》修正后,，“民告官”受理案件門(mén)檻降低、受案范圍擴(kuò)大直接導(dǎo)致了行政訴訟量呈現(xiàn)井噴式的增長(zhǎng),，同時(shí),，該法規(guī)也第一次明確了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度,。“行政庭遇到了空前的挑戰(zhàn)，各類(lèi)疑難案件頻頻出現(xiàn),，原,、被告雙方大多舉證不能，這種情況下‘一把手’再不出庭,，案件審理難度特別大,。”當(dāng)年年初，在撫順中院的建議下,，撫順市委政法委強(qiáng)力推動(dòng),，撫順市監(jiān)察局、撫順市政府法制辦,、撫順市人力資源和社會(huì)保障局,、撫順市國(guó)土資源局等機(jī)關(guān)的相關(guān)負(fù)責(zé)人開(kāi)始共同研討“如何實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴常態(tài)化”。
最終,，這一研究結(jié)果寫(xiě)進(jìn)了《撫順市縣（區(qū)）和市直部門(mén)目標(biāo)績(jī)效考核方案》,，“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴”被歸納在其他工作一欄，該欄分值占到總分值的15%,。
2016年8月,，最高院發(fā)布通知再次明確“民告官要見(jiàn)官”，要求政府負(fù)責(zé)人接受監(jiān)督,、敢于承擔(dān)責(zé)任,。2016年年底，省政府專(zhuān)門(mén)出臺(tái)《遼寧省加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作實(shí)施辦法》,，要求全省各級(jí)行政機(jī)關(guān)積極履行行政應(yīng)訴職責(zé),。
而早已探索、開(kāi)展這項(xiàng)工作的撫順中院,，在2016年底已經(jīng)交出了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)到47%的優(yōu)異成績(jī)單,。
嚴(yán)抓落實(shí)
“一把手”出庭應(yīng)訴多方受益
在王昱的辦公桌上，記者第一次看到了寫(xiě)有“被傳喚人為市,、區(qū)政府,，該政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)到庭參加庭審”字樣的傳票。“雖然我的建議最終沒(méi)有變成相關(guān)規(guī)定,，但我們?cè)诰唧w實(shí)施時(shí),，對(duì)幾類(lèi)情況仍然要求嚴(yán)格。”王昱說(shuō),。
“在我們看來(lái),，只有遭遇‘臺(tái)風(fēng)、地震,、洪水,、冰雹’這樣不可抗力時(shí),，負(fù)責(zé)人才可以不出庭，但也要提供情況說(shuō)明,，加蓋公章,，負(fù)責(zé)人簽字。”王昱告訴記者,，“由于個(gè)別負(fù)責(zé)人不愿參加庭審,，行政庭已經(jīng)向其主管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了口頭反映，告知再不出庭就要發(fā)出司法建議書(shū)了,。”說(shuō)到這兒,，王昱笑了，今年上半年,，撫順地區(qū)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為46.2%,，出庭率較高，一份司法建議書(shū)也沒(méi)發(fā)出去過(guò),。
“‘一把手’出庭,，好處都有哪些？”記者發(fā)問(wèn),，王昱講述了一個(gè)具體案例,。
多年來(lái)，撫順市大伙房水庫(kù)周邊一直存在種植農(nóng)作物,、養(yǎng)殖水產(chǎn)的現(xiàn)象,。2014年9月《遼寧省大伙房飲用水水源保護(hù)條例》出臺(tái)后，一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)嚴(yán)禁種植農(nóng)作物,、養(yǎng)殖水產(chǎn),，還禁止使用化肥、農(nóng)藥,。“一級(jí)保護(hù)區(qū)就是上游水源,，如果上游水源污染了，那么沿線(xiàn)的城鎮(zhèn)用水都會(huì)出問(wèn)題,。”王昱說(shuō),，政府規(guī)定，對(duì)已經(jīng)種植的農(nóng)作物鏟除后會(huì)給予適當(dāng)補(bǔ)償,。東洲區(qū)張黨子鄉(xiāng)二伙洛村（位于一級(jí)保護(hù)區(qū)）部分村民因?qū)ρa(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿(mǎn)意,，不顧政府勸阻繼續(xù)種植農(nóng)作物、使用化肥和農(nóng)藥,。政府部門(mén)強(qiáng)制鏟除時(shí),，與其中5位村民發(fā)生糾紛。該5位村民狀告東洲區(qū)政府后,，時(shí)任該區(qū)副區(qū)長(zhǎng)的彭偉（現(xiàn)任常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)）參與庭審,，最終達(dá)成了行政和解,，及時(shí)化解了矛盾,。
5位原告之一的劉文忠告訴記者,，自己從來(lái)都沒(méi)想到會(huì)在法庭上見(jiàn)到這個(gè)級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)，“彭副區(qū)長(zhǎng)一點(diǎn)官架子都沒(méi)有,，耐心聽(tīng)我們的訴求,，開(kāi)庭后很快就找到我們商量怎么和解、怎么賠償,，態(tài)度積極,，事情解決得也快，這樣的政府我們老百姓信服,！”
“我擔(dān)任政府法律顧問(wèn)已經(jīng)19年了,，從沒(méi)有‘民告官’，到‘告官即見(jiàn)官’,，這真是一個(gè)巨大的進(jìn)步,！”遼寧凱業(yè)律師事務(wù)所律師唐佳玉說(shuō)，“一把手”出庭應(yīng)訴節(jié)省了很多時(shí)間和流程,，“政府越來(lái)越重視行政案件,，依法行政的職能也加強(qiáng)了。”
記者在撫順縣采訪(fǎng)時(shí),，縣委副書(shū)記,、縣長(zhǎng)李正古詳細(xì)地介紹了該縣的“行政應(yīng)訴經(jīng)驗(yàn)”，“國(guó)家對(duì)政府依法行政要求高,、要求嚴(yán),，撫順縣也把這項(xiàng)工作做實(shí)、做到位,。”李正古表示,，只有積極應(yīng)訴，才能更全面地了解案情,，有利于庭前或庭后解決問(wèn)題,，案結(jié)事了，不留后患,。
普法前置
讓行政機(jī)關(guān)學(xué)法,、懂法、用法
“每次開(kāi)庭都可能面對(duì)老百姓的不理解甚至庭后圍堵,，會(huì)有畏難心理嗎,？”記者向陳躍剛提問(wèn)。
“這個(gè)心理準(zhǔn)備我是有的,，我們出庭,，就是為了表達(dá)政府正視問(wèn)題,、積極解決問(wèn)題的態(tài)度，樣板意義很重要,，做這件事情我責(zé)無(wú)旁貸,。”剛剛回答完問(wèn)題，陳躍剛又一次被村民們圍住了,。
“說(shuō)撫順縣樹(shù)立了樣板意義,，這話(huà)一點(diǎn)兒沒(méi)錯(cuò)。撫順市第一例行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭,，就是撫順縣的案子,。”王昱介紹說(shuō)。2016年審結(jié)了撫順縣8件案子,，相關(guān)負(fù)責(zé)人出庭7件,，出庭率達(dá)87.5%。“新?lián)釁^(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率也比較高,，有的負(fù)責(zé)人出庭還會(huì)發(fā)言做辯論,，特殊原因不能出庭也會(huì)出具書(shū)面材料，政府法治意識(shí)逐步增強(qiáng),。”
記者了解到,，自2015年起，撫順中院行政庭就開(kāi)展了對(duì)各個(gè)行政機(jī)關(guān)的“普法活動(dòng)”,，給行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人講課,，每年五六次，數(shù)千人次參與,。“從審判實(shí)踐出發(fā),，講授相關(guān)法律是如何規(guī)定的，該怎樣操作以及不依法行政會(huì)產(chǎn)生的嚴(yán)重后果,。”王昱告訴記者,，普法之后，行政機(jī)關(guān)出庭前的準(zhǔn)備工作更加完善,，庭審的質(zhì)量和效率顯著提升,，2016年全年發(fā)改率為零。
記者手記
推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴歷來(lái)被視為促進(jìn)政府依法行政,、提升政府公信的標(biāo)志,，近些年，已經(jīng)從理論探討的層面走進(jìn)了立法層面,。但出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有可能面臨紅臉出汗,、亮丑揭短的尷尬，心生畏懼也在常理之中。對(duì)于法院系統(tǒng)而言,，推進(jìn)這項(xiàng)工作依然任重道遠(yuǎn),。
分析撫順地區(qū)行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴率高這個(gè)樣本后，我們不難發(fā)現(xiàn),，其主要原因是當(dāng)?shù)攸h委政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視,主動(dòng)出臺(tái)相關(guān)制度文件嚴(yán)格考核,。
這不失為一個(gè)良策。
一方面,，人民法院應(yīng)積極爭(zhēng)取黨委政府,、人大政協(xié),、社會(huì)各界的支持,促進(jìn)地方黨委政府出臺(tái)監(jiān)督考核辦法,；另一方面，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是法治政府建設(shè)的“關(guān)鍵少數(shù)”,，就應(yīng)該承擔(dān)起推進(jìn)依法行政,、建設(shè)法治政府的重要職責(zé)。
在依法治國(guó)的道路上,，作為被告的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,，應(yīng)該成為一種常態(tài)。