關(guān)某訴沈陽市某局工傷認(rèn)定決定案
——工傷認(rèn)定案件中傷與病鑒定的合法性審查問題
基本案情
上訴人上訴稱,，一,、原審認(rèn)定“影像報告內(nèi)容及結(jié)論未受到影響”錯誤,。軍區(qū)醫(yī)院、遼電醫(yī)院和盛京醫(yī)院診斷上訴人頸髓損傷,，上訴人頸髓損傷事實清楚,。某局自認(rèn)鑒定結(jié)論系因MR平掃報告日期錯誤所致。對“脊髓損傷”與工傷因果關(guān)系進行鑒定,，確無必要,；二、鑒定意見程序違法，結(jié)論錯誤?，F(xiàn)場鑒定只有兩名專家,，不符合《工傷職工勞動能力鑒定管理辦法》第十條應(yīng)由3-5名專家組成的規(guī)定,，鑒定意見沒有專家簽字,。影像報告日期筆誤，影響鑒定意見結(jié)論,。鑒定意見無視影像報告中脊髓損傷的記載,，得出無直接因果關(guān)系的結(jié)論，系瀆職行為,；三,、原審回避矛盾，推卸責(zé)任,，判決不公,。原審對因果關(guān)系問題委托司法鑒定未受理后，原審判決駁回上訴人訴請不妥,。對上訴人再次鑒定及重新工傷認(rèn)定,，有法律依據(jù)；四,、第三人為上訴人支付了全部醫(yī)療費用,，并為上訴人重新進行工傷鑒定事宜曾前往被上訴人處，被上訴人表示只能通過司法救濟,；工傷認(rèn)定材料清單依據(jù)的是2016年12月23日,，但該時間上訴人并沒有提交全部的病志材料，剩余的病志材料沒有在清單中體現(xiàn),。引用的影像報告日期有誤,，導(dǎo)致了錯誤的結(jié)論；專家稱疾病在前沒有依據(jù),，頸髓損傷只能在外力作用下才可能出現(xiàn),，車禍當(dāng)日上訴人的頭部插到正駕駛的座位縫隙邊上當(dāng)場昏迷，然后出現(xiàn)現(xiàn)在右半側(cè)肢體麻,、木,、疼、腫,，皮膚顏色與左側(cè)不同,，右側(cè)皮膚呈紫色，右側(cè)上肢肌力三級,，下肢肌力四級等癥狀,，之前上訴人身體健康，沒有其他疾病，從車禍后出現(xiàn)上述癥狀,。請求撤銷原審判決,，改判沈陽市某局重新進行工傷認(rèn)定，認(rèn)定上訴人頸髓損傷為工傷,。
被上訴人辨稱,，一、被上訴人收到工傷認(rèn)定申請后,，對頸髓損傷能否直接由事故導(dǎo)致無法確認(rèn),，故向沈陽市勞動鑒定能力委員會提請傷情與病情關(guān)聯(lián)性技術(shù)鑒定；二,、提交傷情與病情關(guān)聯(lián)性技術(shù)意見的法律依據(jù)是《遼寧省工傷保險事實辦法》第十五條第三項,。該規(guī)定中的有爭議指的是包括工傷保險行政部門、用人單位和職工無法確認(rèn)的情況,，本案屬于工傷保險行政部門無法確認(rèn)的情況,；三、該鑒定沒有重復(fù)鑒定的途徑救濟,，對該技術(shù)鑒定被上訴人無權(quán)審查,，只能依據(jù)傷情與病情關(guān)聯(lián)性技術(shù)意見的結(jié)論進行認(rèn)定。其他堅持一審答辯意見,，請求維持原審判決,。
原審第三人述稱，堅持一審意見,，同意對上訴人頸髓損傷認(rèn)定為工傷,。
沈陽市皇姑區(qū)人民法院經(jīng)審理查明：原告系第三人單位職工，2016年12月6日原告受單位指派護送被救助人員,。在車輛行駛至沈陽造幣廠附近時,，被救助人員突然開門跳車，原告制止時因急剎車摔倒,，導(dǎo)致原告頭,、面部、頸椎等部位受傷,。經(jīng)遼寧省人民醫(yī)院2016年12月6日及沈陽市骨科醫(yī)院2016年12月9日診斷：多發(fā)軟組織挫傷,，頭面外傷，頸部,、右肩軟組織損傷,。經(jīng)沈陽軍區(qū)總醫(yī)院2016年12月21日MR檢查，診斷為：頸椎外傷并頸髓損傷,。2017年1月4日,，第三人向被告提出認(rèn)定原告為工傷的申請。被告受理后，經(jīng)審查認(rèn)為：對原告“頸髓損傷”與2016年12月6日工作中受傷的傷情是否存在關(guān)聯(lián)性因果關(guān)系,，需委托沈陽市勞動能力鑒定委員會進行鑒定,，故中止了案件的審理。沈陽市勞動能力鑒定委員會于2017年2月16日作出沈勞鑒2017001號《傷情與病情關(guān)聯(lián)性技術(shù)意見》,，結(jié)論為：關(guān)某頸髓損傷與2016年12月6日工作中受傷無直接因果關(guān)系,。據(jù)此，被告于2017年5月5日恢復(fù)了案件審理,，并于2017年5月8日作出沈人社工認(rèn)字[2017]第967號《認(rèn)定工傷決定書》,，對原告“多發(fā)軟組織外傷,、顏面外傷,、頸部右肩軟組織損傷”認(rèn)定為工傷；依據(jù)《傷情與病情關(guān)聯(lián)性技術(shù)意見》,，對原告“頸髓損傷”未予認(rèn)定工傷,。原告不服，訴訟至法院,。
裁判結(jié)果
沈陽市皇姑區(qū)人民法院于2017年12月15日作出（2017）遼0105行初*號行政判決,，駁回原告關(guān)某的訴訟請求。案件受理費50元由原告負(fù)擔(dān),。宣判后,，關(guān)某提出上訴。沈陽市中級人民法院于2018年3月29日作出(2018)遼01行終*號行政判決,，一,、撤銷沈陽市皇姑區(qū)人民法院（2017）遼0105行初*號行政判決；二,、撤銷被上訴人沈陽市某局于2017年5月8日作出的《認(rèn)定工傷決定》（沈人社工認(rèn)字[2017]第967號）,；三、判令被上訴人沈陽市某局于本判決生效之日起60日內(nèi)重新作出決定,。一,、二審案件受理費各50元，共計100元,，由被上訴人負(fù)擔(dān),。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：根據(jù)《工傷保險條例》第五條的規(guī)定，被上訴人沈陽市某局具有作出被訴工傷認(rèn)定決定的法定職權(quán),，原審認(rèn)定正確,。
本案中，上訴人對于被訴工傷認(rèn)定決定認(rèn)定為工傷的部分沒有異議,，僅對沈陽市勞動能力鑒定委員會作出“無直接因果關(guān)系”的鑒定結(jié)論及未予認(rèn)定工傷部分存在異議,，故本案焦點問題即在于被上訴人根據(jù)《傷情與病情關(guān)聯(lián)性技術(shù)意見》對上訴人頸髓損傷未予認(rèn)定工傷是否正確。
根據(jù)《工傷保險條例》第四章及《工傷職工勞動能力鑒定管理辦法》第二條“勞動能力鑒定委員會依據(jù)《勞動能力鑒定職工工傷與職業(yè)病致殘等級》國家標(biāo)準(zhǔn)，對工傷職工勞動功能障礙程度和生活自理障礙程度組織進行技術(shù)性等級鑒定,，適用本辦法”規(guī)定,，勞動能力鑒定委員會依法對傷殘等級及職業(yè)病作出鑒定。根據(jù)遼寧省人民政府令第187號《遼寧省工傷保險實施辦法》第十五條第三項“因工傷與疾病界限不明發(fā)生爭議的,，由勞動能力鑒定委員會確認(rèn)”規(guī)定,，工傷認(rèn)定部門為了保障工傷保險基金的依法發(fā)放，在工傷認(rèn)定案件中認(rèn)為傷與病界限不明時通過啟動傷與病鑒定程序,，根據(jù)傷與病鑒定結(jié)論認(rèn)定職工所受傷害是否為工傷,，沈陽地區(qū)的傷與病鑒定包括因果關(guān)系鑒定，目前無《工傷保險條例》規(guī)定的再次鑒定程序,。本案中,，沈陽市勞動能力鑒定委員會作出的《傷情與病情關(guān)聯(lián)性技術(shù)意見》即為因果關(guān)系鑒定。
關(guān)于因果關(guān)系鑒定的合法性審查問題,，本院認(rèn)為,，根據(jù)《工傷保險條例》規(guī)定，被上訴人在將傷與病鑒定作為作出工傷認(rèn)定決定的主要依據(jù)時,，應(yīng)依法對鑒定結(jié)論進行合法性審查,。首先，對于鑒定結(jié)論形式的合法性問題,，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第十四條：“根據(jù)行政訴訟法第三十一條第一款第（六）項的規(guī)定,，被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鑒定結(jié)論，應(yīng)當(dāng)載明委托人和委托鑒定的事項,、向鑒定部門提交的相關(guān)材料,、鑒定的依據(jù)和使用的科學(xué)技術(shù)手段、鑒定部門和鑒定人鑒定資格的說明,，并應(yīng)有鑒定人的簽名和鑒定部門的蓋章,。通過分析獲得的鑒定結(jié)論，應(yīng)當(dāng)說明分析過程”,。本案中被上訴人提供的傷與病鑒定結(jié)論沒有鑒定人的簽名,，分析說明過程也沒有針對因果關(guān)系問題進行詳細分析；《工傷保險條例》第四章及《工傷職工勞動能力鑒定管理辦法》對于勞動能力鑒定委員會進行鑒定的專家條件及程序都作出了相應(yīng)規(guī)定,，通過規(guī)范鑒定程序和專家條件以確保作出合法,、正確的鑒定結(jié)論。本案中被上訴人未提供證據(jù)證明采信該鑒定結(jié)論時依據(jù)上述規(guī)定對鑒定結(jié)論進行了合法性審查,。其次,，對于鑒定結(jié)論中“因果關(guān)系”應(yīng)如何界定問題，根據(jù)《工傷保險條例》保護勞動者的立法本意,，參考第二十八條“自勞動能力鑒定結(jié)論作出之日起1年后,，工傷職工或者其近親屬,、所在單位或者經(jīng)辦機構(gòu)認(rèn)為傷殘情況發(fā)生變化的，可以申請勞動能力復(fù)查鑒定”規(guī)定,，在工傷職工傷殘發(fā)生變化時可以申請復(fù)查鑒定,，且被上訴人委托項目為“關(guān)聯(lián)性因果關(guān)系”、關(guān)聯(lián)性因果關(guān)系與直接因果關(guān)系兩者文意并不同一情況下,，沈陽市勞動能力鑒定委員會將鑒定意見界定為“直接因果關(guān)系”不妥,；專家組在認(rèn)為上訴人頸髓損傷與其所受傷害可能有關(guān)、且未提供法律依據(jù)或技術(shù)規(guī)定予以支持前提下,，依據(jù)其提出的“在傷病并存的情況下……如果疾病在前,，損傷在后，一般不認(rèn)定有因果關(guān)系”觀點,，以上訴人存在退行性病變在先為由出具無直接因果關(guān)系的鑒定意見,，屬依據(jù)不足。故對《傷情與病情關(guān)聯(lián)性技術(shù)意見》本院不予采信,。
被上訴人在《傷情與病情關(guān)聯(lián)性技術(shù)意見》存在上述問題,、且未能排除上訴人頸髓損傷與其所受事故傷害存在關(guān)聯(lián)的情況下,，徑行根據(jù)《傷情與病情關(guān)聯(lián)性技術(shù)意見》作出被訴工傷認(rèn)定決定,，缺少事實及法律依據(jù)，未能體現(xiàn)《工傷保險條例》保護因工受傷勞動者的立法本意,，依法應(yīng)予撤銷,。原審判決不當(dāng)，依法應(yīng)予改判,。
案例注解
行政審判除了追求司法公正,，保護相對人合法權(quán)益，也要力求促進依法行政,。目前的執(zhí)法現(xiàn)狀是,，在傷與病鑒定尚無《工傷保險條例》規(guī)定的再次鑒定程序情況下，工傷認(rèn)定部門有時基于規(guī)避工作風(fēng)險等原因,，在無事實依據(jù)及必要情況隨意啟動傷與病鑒定,，在啟動傷與病鑒定確定委托內(nèi)容時對因果關(guān)系含義的限定及采用傷與病鑒定的態(tài)度均未能體現(xiàn)《工傷保險條例》保護受傷職工合法權(quán)益的執(zhí)法要求。
首先,，在傷與病鑒定的啟動問題上,，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，傷與病鑒定是在傷與病界限有爭議時才能啟動該程序,。本案工傷系用人單位申請,，就傷與病問題與上訴人并未發(fā)生爭議，被上訴人在上訴人確實存在精髓損傷,，且沒有證據(jù)顯示本案存在騙取工傷保險基金嫌疑情況下,，啟動傷與病鑒定欠缺前置要件,；被上訴人在了解工傷認(rèn)定程序沒有因果關(guān)系鑒定重復(fù)鑒定救濟途徑、本案中沒有證據(jù)顯示上訴人頸髓損傷與其所受事故傷害明顯不符,、上訴人此前未存在頸髓損傷病癥的情況下啟動因果關(guān)系鑒定,，缺少事實依據(jù)及作為保護弱勢勞動者權(quán)益法定職責(zé)部門的擔(dān)當(dāng)。
其次,，在界定傷與病鑒定的具體內(nèi)容上,。根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，鑒定機構(gòu)應(yīng)圍繞傷與病界限問題進行鑒定,，而非因果關(guān)系鑒定,。即便為了現(xiàn)實工作需要，將鑒定內(nèi)容拓展到因果關(guān)系范疇,，對于因果關(guān)系的理解也應(yīng)符合立法本意,。《工傷保險條例》關(guān)于勞動者存在操作錯誤導(dǎo)致受傷的情況應(yīng)認(rèn)定工傷的規(guī)定足以體現(xiàn)工傷保險領(lǐng)域最大限度保護勞動者的立法本意,。本案中,，傷與病鑒定的委托內(nèi)容為有無關(guān)聯(lián)系因果關(guān)系，在關(guān)聯(lián)性因果關(guān)系與直接因果關(guān)系兩者文意并不同一情況下,，沈陽市勞動能力鑒定委員會將鑒定意見界定為“直接因果關(guān)系”不妥,；根據(jù)專家組出庭陳述意見情況，專家組在認(rèn)為上訴人頸髓損傷與其所受傷害可能有關(guān),、且未提供法律依據(jù)或技術(shù)規(guī)定予以支持前提下,，依據(jù)其提出的“在傷病并存的情況下……如果疾病在前，損傷在后,，一般不認(rèn)定有因果關(guān)系”觀點,，以上訴人存在退行性病變在先為由出具無直接因果關(guān)系的鑒定意見，屬依據(jù)不足,。綜上,，本案所涉鑒定結(jié)論將因果關(guān)系限定為直接因果關(guān)系，縮小了認(rèn)定因果關(guān)系的范圍,，且鑒定理念與立法本意相違,。
最后，關(guān)于人社部門在傷與病鑒定的審查職責(zé)問題,。傷與病鑒定的委托內(nèi)容為有無“關(guān)聯(lián)性因果關(guān)系”,，鑒定部門作出的結(jié)論為有無直接因果關(guān)系，被上訴人在鑒定意見與委托內(nèi)容并不同一情況下,，對于傷與病鑒定不予審查即行采納的作法,，亦未能體現(xiàn)依法履行保護受傷職工合法權(quán)益的法定職責(zé)。
本院在審理過程中,，對行政機關(guān)存在的上述問題進行審查,，并通過對傷與病鑒定不予采信并據(jù)此撤銷被訴工傷認(rèn)定決定方式,，對行政機關(guān)的違法行為作出評價，有利于促進工傷認(rèn)定部門正確理解《工傷保險條例》保護因工受傷職工合法權(quán)益的立法本意,，切實履行好《工傷保險條例》賦予的法定職責(zé),。從長遠看，有利于促進行政機關(guān)依法行政,。
編寫人：沈陽市中級人民法院行政庭 趙春玲,、劉智